Tko, kako, zašto i za koga piše zakone, tko se i s kim, kada i zašto sastaje, zašto je zatvoren Markov trg, tko dobiva kredite Hrvatske banke za obnovu i razvoj (HBOR, kako se troši novac EU fondova u Hrvatskoj… niz je pitanja koja umjesto šutnje, parcijalnih informacija i više ili manje vještog manevriranja, a često (i) skrivanja, zahtijevaju jasne odgovore i prije postavljanja upita javnosti. Pravo na pristup informacijama uvelike podrazumijeva proaktivan pristup onih koji informacije posjeduju.
Primjerice, da bi se spriječile sive zone i lov u mutnom, građani moraju znati tko i kako utječe na institucije u procesu donošenja odluka. Dovoljno je već sjetiti se samo slučaja Agrokora i afere Hotmail ili sastanka na kojem je navodno dogovoreno podmićivanje Ive Sandera u zamjenu za prepuštanje upravljačkih prava u Ini MOL-u.
Da države u određenim slučajevima koriste i poslovne konzultante, lobiste, PR stručnjake i odvjetnike, akademske stručnjake, samo po sebi nije sporno, ali sumnja u to kako se dijele i dobivaju takvi poslovi ne smije postojati. Hrvatska već dugo čeka zakonsku regulaciju lobiranja kao legitimnog i potpuno otvorenog zagovaranja interesa u demokratskom društvu, posebno u zakonodavnom procesu.
Širi kontekst uvijek je važan
Nakon 20-ak godina konačno je dobila Zakon o lobiranju, koji samo što nije stupio na snagu, no smisao zakonskog uređenja lobiranja zapeo je, kako sada stvari stoje, negdje u zrakopraznom prostoru. Naime, iako će postojati Registar lobista, pitanje je koji će opseg informacija o lobističkim aktivnostima biti dostupan javnosti u Registru te u kojoj mjeri će on ispuniti svoju svrhu s obzirom na to da nije samo dovoljno da se zna tko su lobisti, nego s kime su i kada te oko čega točno imali sastanke s naglaskom na to da te informacije budu poznate širokoj javnosti i ne budu samo na plećima lobista, a ta obaveza na taj način zakonski (zasad) nije uvedena.
I sam zakonodavni proces u Hrvatskoj je i dalje poprilično zatvoren prema građanima, Vlada dominira nad Saborom, a premijer Andrej Plenković, iako voli učestalo istaknuti da se stalno pojavljuje pred medijima i tvrditi da odgovara na novinarska pitanja, još više voli birati na što će i kako odgovoriti dok mu je, teško se oteti dojmu, posebno slatko nerijetko usput dijeliti primjedbe i savjete o tome kako bi mediji i novinari trebali obavljati svoj posao.
Također, analiza Gongova digitalnog alata za praćenje rada Sabora - Parlametra u slučaju Plenkovića, ali i drugih članova i članica Vlade, pokazala je kako zaista na djelu izgleda uključivanje građana u praćenje demokratskih procesa i institucija.
Ustavno pravo
Bez educiranih i informiranih građana nema razvoja demokracije. Premda je u Hrvatskoj pravo na pristup informacijama zajamčeno istoimenim zakonom i Ustavom, mnogi još uvijek nisu dovoljno upoznati s njegovim postojanjem i važnošću te mogućnostima koje pruža, a vlasti ga na svim razinama u većoj ili manjoj mjeri krše iz različitih razloga iako javni pristup podacima diljem svijeta postaje važan dio donošenja zakona u 21. stoljeću. I to iz vrlo opipljivih razloga - otvoreni podaci predstavljaju ne samo gorivo za demokraciju u smislu otvorenosti i transparentnosti, što je iznimno važno za povjerenje građanki i građana, već i sirovinu za ekonomski rast te pomoć u otvaranju novih tržišta i poslova.
Čuvar ovog ustavnog prava je povjerenik za informiranje, među čijim je zadaćama, između ostalog, i provedba testa razmjernosti i javnog interesa kao procjena razmjernosti između razloga za omogućavanje pristupa informaciji i razloga za ograničenje te omogućavanje pristupa informaciji ako prevladava javni interes. Važno je pritom naglasiti da interes javnosti i javni interes nisu isto.
S obzirom na to da Hrvatska ima povijest okoštale institucionalne kulture tajnosti i zazora vlasti od otvorenosti, kako na državnoj, tako još i više na lokalnoj razini, prepoznavanje prava na pristup informacijama prije desetak godina, ponajviše zahvaljujući dugotrajnom radu organizacija civilnog društva i pojedinih novinarki i novinara, činilo se da je prije desetak godina krenula u novom smjeru. Čak je smatrana jednim od svjetskih lidera po pitanju pristupa informacijama. Hrvatska, naime, ima jedan od najboljih zakona na tom polju, a pravo na pristup informacijama je prepoznato kao temeljno ljudsko pravo.
S druge strane, jasno je da sam Zakon ne jamči ostvarivanje prava na pristup informacijama ako tijelo javne vlasti ne želi informaciju učiniti dostupnom, naime, ne jednom se, upozoravano je tijekom godina, pokazalo da što su tijela javne vlasti više znala o Zakonu o pravu na pristup informacijama, to su sve perfidnije skrivala informacije. K tome, poslovna tajna je najslađa tajna – na nju se tijela javne vlasti vole pozivati i onda kada o njoj ne može biti riječi. No, u slučaju trošenja javnoga novca, dakle, novca svih građana pretjeranih dvojbi doista ne bi trebalo biti - javnost je pravilo, a tajnost, i to uz vraški dobre argumente, treba biti iznimka.
Na putu prema dolje
U posljednje vrijeme, osim što nisu nestale ozbiljne prepreke u njegovu ostvarivanju, a usklađivanje Zakona o tajnosti podataka (ZTP) i Zakona o pravu na pristup informacijama (ZPPI) i dalje lebdi negdje na razini znanstvene fantastike, umjesto daljnjeg napretka i razvoja dobre prakse događa se pad – dovoljno je sjetiti se netransparentnog donošenja Zakona o izbornim jedinicama, Lex AP-a, barikada na Markovu trgu, duboko zabrinjavajućeg premijerova odnosa prema novinarima i medijima… Sve je to, nešto u užem, a nešto u širem smislu, važan dio segmenta otvorenosti vlasti i društva u kontekstu prava građana na pristup informacijama.
No, sve to ne priječi vlast, doduše, ne samo aktualnu - da ne bi bilo zabune, da se redovito laća velikih riječi o demokraciji, stabilnosti, ozbiljnosti, pouzdanosti, sigurnosti i razvoju. Na tom tragu, a ne samo prigodno dan nakon što je diljem svijeta obilježen Međunarodni dan prava na pristup informacijama, važno je iznova podsjetiti na njegov značaj.
Pravo na pristup informacijama od ključne je važnosti za borbu protiv korupcije i promicanje transparentnosti rada tijela javne vlasti, već godinama ističu u Gongu, koji je i zagovarao uspostavu institucije povjerenika za informiranje i otvorenost rada tijela javne vlasti te nastavio aktivno raditi na ovoj važnoj temi za kvalitetu demokracije kroz edukacije s građanima, civilnim društvom, novinarima i studentima te kroz upozoravanja i javna reagiranja na zatvorenost institucija da pruže informacije koje imamo pravo znati.
Razotkrivanje vela tajnosti
''Gong nastoji osnažiti građane da aktivno traže informacije koje su u javnom interesu od tijela javne vlasti, koje nisu samo institucije i gradovi, što obično šira javnost prvo pomisli, nego i škole i bolnice, čak i NK Hajduk. Isto tako, želimo da tijela javne vlasti odgovorno, transparentno i proaktivno objavljuju podatke o svom radu, što i je njihova zakonska obveza koju ne poštuju uvijek. Kroz Gongov portal Imamo pravo znati, kroz koji je poslano više od 10.000 zahtjeva, građanima je olakšano podnošenje zahtjeva za pristup informacijama jer više ne moraju tražiti po stranicama tijela javne vlasti relevantne adrese za slanje upita. Na portalu su vidljivi svi zahtjevi i odgovori na njih, a upravo kroz odgovore vidimo da je potrebno stalno educirati službenika za informiranje jer nerijetko odbijaju zahtjeve zbog pogrešnog tumačenja zakonskih odredbi'', istaknula je za DNEVNIK.hr pravnica Sanja Pavić, autorica najnovije Gongove analize o najvećim izazovima u ostvarenju prava na pristup informacijama u kojoj se nalaze i preporuke za bolju regulaciju ovog prava.
Najveći problemi, napominje Pavić, pojavljuju se kod ekstenzivnog tumačenja poslovne tajne, kao i zaštite osobnih podataka jer takvi podaci prema zakonu uvijek moraju biti dostupni javnosti kad je u pitanju potrošnja javnih sredstava: ''Što se tiče netransparentnog postupka donošenja novog Zakona o izbornim jedinicama, nedopustivo je da je izostala uključenost nezavisnih stručnjaka i javna rasprava o tom važnom zakonu, osim javnog savjetovanja koje je bilo puka formalnost budući da je jedini uvaženi komentar bio upozorenje na pravopisnu grešku.“
''Nužno je da se uspostavi obveza osnivanje stručnih radnih skupina, što je trenutno samo mogućnost, jer moramo znati tko piše zakone ove države i u taj proces moraju biti uključeni svi relevantni akteri, od akademije do civilnog društva. Vlada je netransparentna u još nekim područjima svog rada pa tako nema ni kriterija o kojim se dokumentima može raspravljati na zatvorenim sjednicama, već se to radi po diskrecijskoj ocjeni“, upozorava Pavić.
Zašto je Markov trg i dalje zatvoren?
Markov trg, dodaje, zatvoren je gotovo četiri godine. ''Obrazloženje je ugroza od novog napada koja je klasificirani podatak, iako ne znamo o kakvoj se to ugrozi radi, i je li doista potrebno da su ograde koje protuustavno ograničavaju Ustavom zajamčena prava na kretanje i okupljanje i dalje ondje postavljene. Problem leži u tome što samo vlasnik klasificiranog podatka, u ovom slučaju Ministarstvo unutarnjih poslova (MUP), može odlučiti o tome hoće li neku informaciju deklasificirati, odnosno učiniti dostupnom javnosti.''
Povjerenik za informiranje, upozorava Pavić, nema ovlast tijelu javne vlasti narediti da se ukloni oznaka tajnosti, odnosno deklasificiraju podaci: "Nažalost, to ne čine ni sudovi, iako imaju takve ovlasti. To nas dovodi u situaciju da je tijelo koje je klasificirao neku informaciju kao povjerljivu i jedino koje je može učiniti javnom. Time se narušava i ustavno pravo građana i građanki da neovisni i nepristrani sud odlučuje o njihovim pravima i obvezama.''
Gong ističe i da povjerenik mora proaktivnije štititi pravo na informacije te javno istupati u slučajevima kada ga tijela javne vlasti krše skrivanjem informacija od javnog interesa. ''Kada građani znaju što i kako rade tijela javne vlasti, povećavamo njihovu odgovornost i jačamo povjerenje u javnu upravu“, naglašavaju u Gongu.
''Javne rasprave u Hrvatskoj: Tko izdrži, sudjelovat će''
Primjerice, Kodeks savjetovanja sa zainteresiranom javnošću u postupcima donošenja zakona, drugih propisa i akata naglašava da je sudjelovanje građana, odnosno zainteresirane javnosti, jedno od temeljnih načela europskog upravljanja javnim poslovima. U suvremenim demokracijama građani, odnosno zainteresirana javnost imaju aktivnu ulogu i svojim sudjelovanjem utječu na unaprjeđenje kvalitete programa, zakona, drugih propisa i akata te općenito na kvalitetu usluga javne uprave, jasno je navedeno u Kodeksu. Iako osnivanje stručne radne skupine ne jamči da će u njenom sastavu doista biti stručnjaci i predstavnici civilnog društva za određeno područje, osigurava barem minimum transparentnosti prilikom izrade zakona.
No, što je i koliko je vlasti u Hrvatskoj važnije, dobro pokazuje i jedan od primjera iz Gongova također svježeg Godišnjeg izvješća o provedbi savjetovanja za 2023. godinu, koje pokazuje manji broj provedenih savjetovanja u odnosu na 2022. godinu. Institucije su u 2023. prihvatile samo devet posto komentara na predložene propise, a godinu ranije 17 posto. Postotak komentara koji su odbijeni 2023. i 2022. je visok. U 2023. godini odbijeno je 40 posto, a godinu ranije 32 posto. Na svaki peti komentar na predložene propise institucije u 2023. nisu odgovorile.
Primjer važnog Zakona o izbornim jedinicama koji je donesen 2023. dobro ilustrira kako se institucije odnose prema komentarima građana, ističe se u Izvješću: ''Kad se ovaj propis pojavio na e-Savjetovanja usvojen je samo jedan komentar i to onaj ustavnog stručnjaka Mate Palića koji je upozorio da je u jednom članku pogrešno napisan naziv Virovitičko-podravske županije - u riječi ''Virovitičko'' nedostajalo je jedno ''i''.“
Većina javnih savjetovanja organizirana su u skraćenom roku pa zainteresirana javnost nema dovoljno vremena proučiti propis i dati svoj komentar za unapređenja: ''Samo 13 posto javnih rasprava je u 2023. trajalo zakonskih 30 ili više dana, dok su preostala organizirana u skraćenom roku. Institucije su to pravdale potrebom za žurnim donošenjem akata i rješavanjem problema. Gong je ranije ukazivao i na nerijetke slučajeve otvaranja e-Savjetovanja u nepopularnim vremenima poput početka kolovoza kada je veliki broj građana na godišnjem odmoru, s ciljem da što manji broj ljudi uopće pročita prijedloge zakona i komentira ih. Ove godine institucije su u periodu od 1. srpnja do 1. kolovoza otvorile više od 60 javnih rasprava.''
''Potrebna nam je vlast koja će čuti građane''
''Kako se kroje zakoni pod pritiskom vladajuće stranke pokazuje i slučaj Zakona o savjetima mladih, naime, komentari Mladeži HDZ-a bili su službeno odbijeni na e-Savjetovanju da bi nekoliko mjeseci kasnije izmijenjeno izvješće s e-Savjetovanja u kojima su ti komentari odjednom prihvaćeni što je primijećeno tek kod usvajanja dokumenta na Vladi i slanja u saborsku proceduru'', upozorili su iz Mreže mladih Hrvatske (MMH).
Osim toga, na platformi iako je unaprijeđena i dalje postoje tehnički problemi, upozoravaju iz Gonga, ali i ističu: ''Kad bi ih institucije i otklonile, potrebna nam je vlast koja je spremna čuti građane i njihove prijedloge za bolje propise. Višegodišnje iskustvo i opisani primjeri pokazuju da je vlasti u Hrvatskoj bliže fingiranje participacije od istinskog uvažavanja mišljenja građana.''