Lobiranje je dio zdrave demokracije, no netransparentno lobiranje jedan je od glavnih korupcijskih rizika u Europi. Što se tiče Hrvatske, iako je nacionalna Strategija borbe protiv korupcije već u dva navrata predviđala donošenje ovog zakona, njega i dalje nema. Prošle je godine barem osnovana Radna skupina za izradu Prijedloga zakona, a u Vladinu proceduru trebao bi biti upućen do kraja ove godine, kazali su za DNEVNIK.hr iz Ministarstva pravosuđa i uprave.
Tko su lobisti, što je lobiranje i kako spriječiti da ne prijeđe u korupciju, gdje su u toj priči političari, saborski zastupnici, državni dužnosnici… zašto Hrvatska toliko dugo čeka na jedan tako važan zakon, koji su primjeri dobre prakse i što iz njih možemo naučiti, za DNEVNIK.hr objasnila su dvojica stručnjaka: izvanredni profesor na Fakultetu političkih znanosti Sveučilišta u Zagrebu Igor Vidačak, ujedno i autor prve knjige o lobiranju na hrvatskom jeziku, čija su područja istraživanja interesna reprezentacija i lobiranje u proširenoj Europskoj uniji te potpredsjednik Hrvatskog društva lobista i jedan od članova Radne skupine Natko Vlahović, ujedno i osnivač te direktor prve profesionalne lobističke tvrtke u Hrvatskoj i akreditirani lobist pri Europskom parlamentu.
Potreba za zakonskim uređenjem lobiranja vrlo je jasna u Hrvatskoj, no opet se vrtimo oko istih pitanja jer Hrvatska još uvijek nema Zakon o lobiranju – zašto?
Igor Vidačak: Regulacija lobiranja u suštini zahtijeva promjenu stila upravljanja i spremnost na puno veću transparentnost u radu tijela javne vlasti, ali i svih organizacija koje pokušavaju utjecati na procese kreiranja javnih politika. Kroz jasnija pravila lobističkih aktivnosti sužava se prostor za tajne, zakulisne dogovore između raznih interesnih skupina i donositelja odluka.
U zadnjih desetak godina u Hrvatskoj je bilo nekoliko pokušaja da se izradi nacrt zakona o lobiranju, no nažalost nijedan nacrt još nije dospio u javnu raspravu. To je šteta. Takva nam je rasprava itekako potrebna. Javna rasprava o regulaciji lobiranja je zapravo rasprava o načinu donošenja odluka koje utječu na živote građana. Složena je to tematika, ali gdje ima volje ima i načina. Zasad ni u jednoj vladi nije bilo političke volje da se regulacija lobiranja stavi na dnevni red.
Natko Vlahović: Većina zemalja u Europskoj uniji (EU), ali i neke u regiji poput Srbije i Crne Gore, imaju zakonodavna rješenja koja reguliraju ovo područje. Ta rješenja značajno variraju od zemlje do zemlje, ali je činjenica da Hrvatska još uvijek nema nikakav propis. Donošenje zakona je snažno preporučio i GRECO još prije nekoliko godina i unatoč činjenici da i nacionalna Strategija borbe protiv korupcije u dva navrata predviđa donošenje ovog zakona, zakon nije donesen.
Iako Hrvatsko društvo lobista od svog osnutka 2008. zagovara donošenje Zakona o lobiranju, očigledno je da kroz svo vrijeme u mandatima različitih vlada nije bilo političke volje da se ovaj zakon donese. Vjerujem da sada politička volja konačno postoji. Ne bih volio vjerovati da je politička volja rezultat ukupnog pritiska zbog korupcijskih afera, već da je ova odluka o donošenju zakona rezultat ukupne zrelosti političkih struktura, ali i društva u cjelini. U interesu je hrvatske javnosti da ima uvid u skupine koje utječu na odlučivanje.
Bi li situacija oko nekih zakona – sjetimo se, primjerice lex Agrokora, a sada se opet spominje i neke bivše ili sadašnje ministre - bila transparentnija i "sretnija" da Hrvatska ima taj zakon ili se izbjegavanjem njegova donošenja želi ostaviti manevarski prostor u kojem su moguće manipulacije?
Igor Vidačak: Zakon o lobiranju može biti djelotvoran samo u kombinaciji sa sustavnom provedbom propisa kojima se uređuje pravo na pristup informacijama tijela javne vlasti te sprečavanje sukoba interesa, kao i odredbe kaznenog zakona kojima se sankcionira trgovanje utjecajem. To su sve komplementarne mjere koje jačaju integritet državnih dužnosnika i rukovodećih državnih službenika.
Doduše, puno se toga već danas može napraviti kroz proaktivnu, transparentnu objavu podataka u svim resorima - od sastava radnih skupina za izradu novih zakona, korisnika financijskih potpora i poticaja iz javnih izvora, korisnika državnih prostora do sastanaka i komunikacije dužnosnika s interesnim skupinama.
Natko Vlahović: Svaki zakonodavni ili upravno-administrativni postupak je uvijek sretniji i transparentniji ako se u početku zna tko i što zagovara i u čijem interesu. Na taj se način zapravo onemogućuju nezakonitosti jer jednostavno ne možete javno zagovarati nešto što nije zakonito ili je duboko neetično. Svaki slučaj u kojem nema dovoljno transparentnosti budi određene sumnje i spekulacije, ali i dozvoljava korištenje nezakonitih sredstava u pokušajima zagovaranja interesa.
Nesumnjivo da izostanak jasno propisanih pravila i javno dostupnih evidencija o tome tko i kako pristupa dužnosnicima i institucijama zagovarajući određena rješenja i kako dužnosnici i institucije evidentiraju te pristupe otvara manevarski prostor koji zapravo rezultira situacijama koje ste spomenuli. Slučajevi koje navodite nisu bili “lobistički skandali” već pokušaj političkih struktura da prikriju nelegalno postupanje.
Podsjetimo ili razjasnimo još jednom - tko su lobisti, što je lobiranje, što lobisti smiju, a što ne smiju i kako spriječiti da lobiranje ne prijeđe u korupciju - i gdje su u toj priči političari, saborski zastupnici, državni dužnosnici?
Igor Vidačak: Lobiranje je u demokratskim državama legitimno zastupanje interesa u procesima donošenja odluka tijela javne vlasti, bilo kroz pisanu ili usmenu komunikaciju. Definicijom lobista se obično obuhvaća ne samo plaćene profesionalne lobističke firme koje rade na temelju ugovora s klijentima, nego i tzv. ''in-house'' lobiste koji su kao zaposlenici pravnih osoba uključeni u lobističke aktivnosti te ostale organizacije koje zastupaju pojedine sektorske ili strukovne interese.
Da bi se spriječile sive zone i lov u mutnom, teret regulacije trebaju podnijeti s jedne strane državni dužnosnici i rukovodeći službenici kroz veću otvorenost podataka o sastancima s lobistima, a druge strane i sami lobisti kroz registraciju lobističkih aktivnosti, klijentima koje zastupaju, osoblju koje je uključeno u lobiranje te financijskim resursima koje ulažu u lobiranje.
Natko Vlahović: Profesionalni lobist je osoba koja zastupa nečije interese ili predstavlja neku interesu skupinu. Lobisti su eksperti za političke procedure i savršeno poznaju proces donošenja političkih odluka i zakona. S druge strane, lobiranje je poslovna disciplina koja tvrtkama omogućuje da na zakonit, etičan, argumentiran, jasan i razumljiv način artikulira svoje interese prema državi. Drugim riječima, da se tvrtke i vlada savršeno razumiju, lobiranje ne bi bilo potrebno. Uglavnom se ne razumiju. Međutim, ako profesionalno zagovaranje interesa koje ima svoju stručnu metodologiju zamjeni mito, radi se o kriminalu, odnosno o aktivnostima opisanim u kaznenom zakonu. Više nemamo lobista, nego kriminalce s obje strane transakcije – i onoga koji daje i onoga koji prima mito. Profesionalni lobist ne podmićuje dužnosnike, već ih uvjerava argumentima.
Nažalost, mediji često vezano uz korupcijske afere u naslovima koriste riječ lobiranje, ponekad s navodnicima, a češće bez. Mislim da je to krivo korištenje etikete štetno i za našu struku i da dezinformira i zbunjuje javnost. Lobiranje i kriminal treba jasno razgraničiti. Nije ništa sporno u tome da se jedan ministra sastaje s predstavnicima privatnog sektora ako se to radi prema predviđenom protokolu za organizaciju takvih sastanaka, a točno se zna kako to funkcionira. Zakon o lobiranju mora definirati pravila po kojima je jasno da se radi o zakonitoj poslovnoj aktivnosti. Sve ostalo definira Kazneni zakon. Svrha Zakona je da definira pravila pod kojim se zagovara poslovni interes. Tko se drži pravila taj je lobist, onaj tko ih se ne drži taj to nije. Kako će se zvati, ne znam, ali nije lobist, niti lobira. Dužnosnik koji komunicira po pravilima radi svoj posao, onaj tko ih zaobilazi ili ih se ne drži, taj će imati problem, prije ili kasnije.
Postoji li kakvo istraživanje načina na koji se provodi lobiranje u Hrvatskoj ili barem opravdane pretpostavke?
Igor Vidačak: Sve dok nemamo registar lobista niti podatke o sastancima državnih dužnosnika i lobista teško je pratiti razvoj lobističke scene u Hrvatskoj. Odvjetničke i konzultantske kuće, agencije za odnose s javnošću i specijalizirane lobističke firme dakako ne obznanjuju sadržaj ugovora o zastupanju interesa pojedinih klijenata prema donositeljima odluka.
Zadnjih godina se pokušaje utjecaja raznih pravnih i fizičkih osoba na kreiranje javnih politika može donekle pratiti kroz portal e-savjetovanja što je svakako vrijedan, ali nedovoljan korak naprijed. Po svemu što možemo pratiti zadnjih godina iz rijetkih kvalitativnih istraživanja, lobiranje u Hrvatskoj kao i u većini zemalja srednje i istočne Europe je još uvijek dominantno usmjereno na najviše dužnosnike i slijedi tzv. top-down pristup.
Natko Vlahović: Tvrtke koje su se u sklopu Hrvatskog društva lobista prijavile u dobrovoljni registar lobista su jedine tvrtke o kojima postoji zapis da se bave lobističkim aktivnostima. I to je na žalost sve što imamo. Podrazumijeva se da te tvrtke imaju i interni etički kodeks. Nije mi poznato da postoji istraživanje koje se bavi načinima na koji se u Hrvatskoj zagovaraju interesi. Postoji nekoliko akademskih članaka te diplomskih radova, na Fakultetu političkih znanosti postoji i izborni kolegiji pod nazivom ''Interesne grupe i lobiranje u EU“, a s kolegom Brunom Jelićem napisao sam prvi priručnik o lobiranju u Hrvatskoj koji se zove ''Profesionalni lobist''.
Kakvi mehanizmi u cilju podizanja transparentnosti postoje u EU – je li riječ o primjerima dobre prakse (ako je to pitanje zadovoljavajuće riješeno u Uniji) koji bi mogli pomoći i Hrvatskoj?
Igor Vidačak: Jedan od primjera dobre prakse registracije lobista je Registar transparentnosti kojeg je pokrenula Europska unija, a koji omogućuje vrlo dobar pregled lobističkih aktivnosti na razini EU. U pravilu dužnosnici ključnih institucija EU se mogu sastati samo s predstavnicima interesnih skupina koji su upisani u Registar transparentnosti, a sve održane sastanke trebaju javno objavljivati na svojim stranicama.
Na temelju podataka dostupnih u registru transparentnosti i javno objavljenim podacima o sastancima s lobistima, pokrenuta i je vrlo korisna baza podataka integritywatch.eu koju vodi Europski ured Transparency International, a gdje se može pratiti dinamika komunikacije između zastupnika Europskog parlamenta, povjerenika Europske komisije i članova njihovih kabineta s lobistima. Takav iskorak ne iziskuje puno troškova i prije svega zahtijeva snažnu političku volju, a može imati vrlo pozitivne učinke na povjerenje građana u rad institucija.
Natko Vlahović: Da, postoje primjeri dobrih praksi, a EU pravila o transparentnosti zagovaranja interesa su vrlo dobar primjer. Nisu prerigorozna, kao npr. u SAD-u, ali su takva da ih se entiteti koji sudjeluju u zakonodavnim procesima drže. Osnovu EU sustava čini registar transparentnosti. Pravilo je jednostavno, ako ste u registru možete ući u institucije. Ako niste, ostaje vam da lobirate izvaninstitucionalno što može biti problem za obje strane. EU registar daje čitav niz podataka o tome tko ste, odakle ste, tko su vam klijenti, koja politike pratite ili lobirate, s kim ste se sastali, na koju temu i kada. U Registru postoji čitav niz velikih i uglednih lobističkih tvrtki koje su dobrovoljno pokazale što i za koga rade, te čak i prikazale okvirne budžete.
Važno je reći da obveznici registra nisu samo profesionalne lobističke tvrtke, nego i NGO-i, industrijska udruženja, sindikati, odvjetničke tvrtke, kao i pojedinci u samim tvrtkama tzv. in-house lobisti. Transparentnost lobističkih aktivnosti značajno podiže kvalitetu politika i zakona koji se donose. Jedan takav zakonom propisan registar u Hrvatskoj bi riješio jako puno dilema, kako za obnašatelje vlasti, tako i za gospodarske subjekte, odnosno one koji ih zastupaju.